上海外滩踩踏事件

　　2015年元旦前夕，上海外滩跨年踩踏悲剧发生，36条年轻的生命痛别人间。

　　中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平立即作出重要指示，要求上海市全力以赴救治伤员，做好各项善后工作，抓紧调查事件原因，深刻汲取教训。中共中央政治局常委、国务院总理李克强也就伤员救治和加强安全管理作出批示。当天凌晨，上海市政府联合调查组宣告成立，由上海市委常委、常务副市长屠光绍任组长。

　　公众一直在等待上海给一个“说法”。

　　1月21日上午，联合调查组终于给出明确“说法”：对事发当晚外滩风景区特别是陈毅广场人员聚集的情况，黄浦区政府和相关部门领导思想麻痹，严重缺乏公共安全风险防范意识，对重点公共场所可能存在的大量人员聚集风险未作评估，预防和应对准备严重缺失，事发当晚预警不力，应对措施失当，是这起拥挤踩踏事件发生的重要原因。

　　记者就一些盘桓已久的疑问，专访调查组有关成员。

五问调查组 外滩之殇谁之过

 市民在上海外滩向踩踏事件遇难者献花致哀。

　　一问

　　事发21天才公布调查结果并问责，是否太迟？

　　国务院原参事、多次担任国务院特大事故调查组组长的国家应急管理专家闪淳昌，是“12·31”外滩陈毅广场拥挤踩踏事件调查组所聘专家组成员。他说：“按照国务院302号令，即《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，对特大安全事故的调查，要求在事发60天内提出调查报告。后来颁布的国务院493号令要求也是60天内，如果需要还可以延长。这次调查时间总计20天，第二十一天公布，应该说是很快了。”

　　“调查紧锣密鼓，”上海市安监局副局长花克勤介绍，调查组中全脱产38人，先后加盟工作的总计超过100人。这20天，据说他们都没睡过囫囵觉。

　　“每天睡两三个小时、吃不上饭是常事儿。毕竟伤亡如此惨重、社会如此关切，我们也急啊！大家都是全身心扑在调查上。”上海市政府办公厅副主任、市应急办主任熊新光解释为什么在20天后才公布调查结果：“关键是必须找到确凿证据，在强有力证据支撑下形成调查报告，并对相关人员问责。”

　　20天里，先后有51位政府工作人员心情沉重地走进上海宛平宾馆会议室，接受调查组谈话询问。调查组还先后对受伤人员、值勤民警、市民游客、地铁工作人员等96人调查走访，努力还原事件发生经过，调取查看了外滩区域36个监控探头、累计时长约70小时的视频录像。

　　据悉，调查组也征询了国家有关部委意见，并和上海本市应急管理、公共安全管理、法律等方面专家进行分析论证。记者注意到，专家组成员还包括：国家行政学院应急培训中心案例研究中心主任钟开斌、中国法理学研究会副会长沈国明、中华全国律师协会副会长吕红兵、静安区“11·15”特大火灾事故处置专项法律顾问王昊东等。

　　“所有的努力，就是尽可能还原当晚事件真相。”上海市监察局副局长王玉说。

　　二问

　　问责以黄浦区领导为主，更高级别领导没有出现在问责名单上，问责是否到位？问责依据何在？

　　在问责名单上，有11位领导干部，包括黄浦区区委书记周伟、区长彭崧被撤职，也包括上海市公安局指挥部副主任陈昌俊等被行政记大过。而调查报告的原因分析，都集中于区级层面。为什么没有更高层级的领导被追责？

　　上海市政府法制办副主任刘平拿起一份《中华人民共和国突发事件应对法》，直接读了第六十三条来回应：这一条明确了“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定，不履行法定职责的，由其上级行政机关或监察机关责令改正；有下列情形之一的，根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分……”

　　刘平解释说，依据这个法规，突发事件要处分的，就是“直接负责”的责任人。

　　根据调查，上海市政府同意暂停在外滩风景区举办新年倒计时活动，并就另择地点举办的活动，“明确要求‘谁主办、谁负责’，落实属地管辖，切实把责任落到实处。”

　　依据《中华人民共和国突发事件应对法》《上海市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》《上海市外滩风景区综合管理暂行规定》等法律法规和政府规章，综合调查结果，调查组认定：黄浦区政府和相关部门对这起事件负有不可推卸的责任。

　　“我们监察机关参加调查，一是参与事件原因、性质等方面的认定，二是对事件涉及的调查对象违法违纪行为依法查处，三是对整个调查组的调查过程进行监察，看是不是符合法律法规规定。”王玉强调，“事件调查必须客观、真实、负责任；对人的处理与责任认定，也要客观、真实、负责任——必须于法有据。大家关心的处分问题，我们是严格按照《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》来落实的。”

　　目前在问责名单上的领导干部，不少人在调查组约谈之前，就主动递交检查，表达极度内疚与失职的痛苦。“他们也饱受心灵折磨，表示必须承担责任，愿意接受组织上任何处分。”据调查组成员透露，一直到处分决定公布前一天，他们仍在做事件善后工作。

　　上海市有领导沉痛地说过：想一想那36条无辜的年轻生命，我们还有什么可推诿的，还有什么可委屈的呢！

　　三问

　　为何定性为“事件”而不是“事故”？二者在问责方面有什么重大区别？

　　调查报告指出，这是一起对群众性活动预防准备不足、现场管理不力、应对处置不当而引发的拥挤踩踏并造成重大伤亡和严重后果的公共安全责任事件。

　　“事件”与“事故”，有本质区别吗？

　　闪淳昌表示：“我们说，这是踩踏事件而不是生产安全事故，两者确实有差别。首先，它不是一种生产经营活动；其次，它也不是有组织的大规模群众性活动，所以把它列为公共安全责任事件。”

　　“事实上，事件和事故在处理上并无重大区别。对最终处理来讲，关键是找法律依据。‘事故’，并不一定都要处理到人，如天灾造成核泄漏就处理不到人。有的‘事件’，也得处理人，如公共安全事件。事件还是事故，和如何问责没有直接关系。关键是看政府有没有作为，是直接过错还是间接责任。”刘平说。

　　闪淳昌认为，所谓事故，绝大部分是责任事故，是违反有关规章、法规、规程而导致的。而事件主要分四大类，事故灾难类、自然灾害类、公共卫生事件比如非典、社会安全事件包括群体性事件等。“‘事件’涵盖的内容比‘事故’要广，‘事件’可以包含‘事故’。”

　　刘平介绍，在法律依据上，安全生产事故只是事故灾难类的一种，有特别规定的按规定做，没有特别规定的事件，则适用于《中华人民共和国突发事件应对法》。

　　四问

　　对群众自发聚集性活动而非政府组织的公众活动，政府是否负有同样的责任？

　　不能否认，上海有着组织大型活动的丰富经验和管理能力。不论是世博会的一天百万人流，还是外滩连续3年政府组织的跨年灯光秀，尽管人满为患，仍井然有序。

　　这一次，上海显然是“栽”在“群众自发”上面。

　　正因为担心安全会出问题，黄浦区政府于2014年11月13日向上海市政府请示，新年倒计时活动暂停在外滩风景区举行，将另择地点，活动现场观众将控制在3000人左右，主办单位是黄浦区政府和上海广播电视台。

　　于是，政府每年在外滩紧绷的这根弦，突然就松懈下来。

　　“在风险管理上，这个叫做变更管理。”闪淳昌说，“我们在风险评估、风险管理、风险沟通上存在问题。”

　　系统性风险评估中有个原则：一旦坚持的某个恒定状态被打破，风险等级就会陡然提高。“往年外滩都有高强度警力配备，今年突然撤空，这就是变更风险。从往年的数千警力到今年的不到700名警力，思想上麻痹大意了。”调查组相关负责人扼腕痛惜。

　　对于群众自发组织活动导致安全悲剧的处理，“还真的没有什么先例。”闪淳昌承认。

　　“此前如北京密云彩虹桥踩踏事件、陕西华山庙会踩踏事件等，都是政府组织的群众性活动。像外滩伤亡这么严重的群众自发性群体踩踏事件，确实还是第一例；而群众自发聚集的安全事件处分如此严厉，这也是第一例。”闪淳昌说，“要说吸取教训，就是我们国家这方面法律法规确有缺失，需要进一步改进完善。”

　　调查报告指出，这次事件暴露出上海市公共安全管理盲点，特别是对无主办单位的大型群众性活动安全风险评估不足，准备不充分，存在管理空白。“有组织的活动明确了谁主办、谁组织、谁负责，责任条款非常清晰。在公共地点如上海外滩这一群众性聚集场所，谁来具体负责？我们法律条款是不明确的。如果政府部门不能主动作为，就会出现公共安全薄弱点或者说软肋。”闪淳昌坦陈。

　　刘平介绍，国务院第505号令《大型群众性活动安全管理条例》“管了两块，有单位组织的要经过公安部门审批批准，有政府组织的不用审批，但安全措施要跟上。条例中就缺失了一块，没有组织的则没有任何规范——这是国家层面上的立法盲区。既然不要审批，大家就都忽略了。”

　　“我们已向国务院建议，大型群众性活动安全管理，没有组织的也应该制定相应责任条款。上海市准备下一步开展相应工作，将我们讲的安全责任体系进一步落实。首先就是要修改《大型群众性活动安全管理条例》在上海市的实施办法，即使没有审批的，也要有危险性预判，补上这一课。”刘平表示。

　　调查报告还提示说，这起事件表明，“条块分割、条线分割、各自为政”依然是城市运行管理亟须破解的难题。要结合这次教训，抓紧组织修订《上海市突发事件应急联动处置暂行办法》，进一步规范上海市应急联动体制机制和响应程序，强调指挥协同，提升应急联动处置效能。

　　五问

　　踩踏事件后上海取消或暂停部分人流密集的公共活动，是否有因噎废食之嫌？

　　外滩踩踏事件发生后，上海经过安全评估，紧急取消或暂停了若干人流密集的公共活动，包括已举行20年的豫园灯会、举办了13届的上海新春农副产品大联展等，不少市民怅然若失。

　　上海市旅游局回应说，新春安排的29项活动，只取消了5项，其余24项仍继续举办。

　　一位不愿透露姓名的上海市政府工作人员认为，安全悲剧刚刚过去，可以理解这份谨慎小心。“再说，这也表明了一个城市悲剧过后应有的心态吧，谁家刚办完白事，还有心情大操大办、大红大绿呢？”

　　“特大型城市的社会治理，本身就是一个非常难的课题，更别提中心城区。”黄浦区一位政府工作人员向记者形容，“在黄浦，倒掉棵树都是新闻。这在其它地方是没法想象的。吸取教训，当然不是停办活动这么简单，关键是要不断提升城市治理能力与水平。”

　　闪淳昌说，在整个城市安全管理上，中央提出一个总的要求，就是20个字：党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障。“从这次事件来看，四个方面都值得反思。地方党委和政府不管怎样都有不可推卸的责任，而社会如何协同，公众在突发事件面前如何自救互救，很多都需要改进。”

悲剧 这样酿成

　　（一）对新年倒计时活动变更风险未作评估

　　调查报告指出，大量市民游客认为外滩风景区仍会举办新年倒计时活动，南京路商业街和黄浦江对岸的上海中心、东方明珠等举办的相关活动吸引了部分市民游客专门至此观看。对此，黄浦区政府在新年倒计时活动变更时，未对可能的人员聚集安全风险予以高度重视，没有进行评估，缺乏应有认知，导致判断失误。

　　（二）新年倒计时活动变更信息宣传严重不到位

　　调查报告指出，新年倒计时活动变更后，主办单位应当提前向社会充分告知活动信息。但是，直至2014年12月30日，黄浦区旅游局才对外正式发布了新年倒计时活动信息，对“外滩”与“外滩源”的区别没有特别提醒和广泛宣传，信息公告不及时、不到位、不充分。

　　（三）预防准备严重缺失

　　调查报告指出，黄浦公安分局未按照黄浦区政府常务会议要求，在编制的新年倒计时活动安全保卫工作方案中，仅对外滩源新年倒计时活动进行了安全评估，未对外滩风景区安全风险进行专门评估。黄浦公安分局仅会同黄浦区市政委等有关部门在外滩风景区及南京路沿线布置了350名民警、108名城市管理和辅助人员、100名武警，安保人员配置严重不足。

　　（四）对监测人员流量变化情况未及时研判、预警，未发布提示信息

　　12月31日20时至事件发生时，外滩风景区人员流量呈上升趋势。黄浦公安分局指挥中心未严格落实上海市公安局指挥中心每半小时上报人员流量监测情况的工作要求，也未及时向黄浦区委区政府总值班室报告。黄浦公安分局对各时段人员流量快速递增的变动情况未及时采取有效措施，未报请黄浦区政府发布预警，控制事态发展。对上海市公安局多次提醒的形势研判要求，未作响应。

　　（五）应对处置失当

　　针对事发当晚持续增加的人员流量，在现场现有警力配备明显不足的情况下，黄浦公安分局只对警力部署作了部分调整，没有采取其他有效措施，一直未向黄浦区政府和上海市公安局报告，未向上海市公安局提出增援需求，也未落实上海市公安局相关指令，处置措施不当。上海市公安局对黄浦公安分局处置措施不当指导监督不到位。黄浦区政府未及时向上海市政府报送事件信息。

守土不尽责 11人被问责

　　上海今天公布外滩拥挤踩踏事件责任人员处理情况，经上海市委常委会、市政府常务会议讨论通过，决定给予下列人员如下党纪、政纪处分：

　　周伟，市委委员，黄浦区区委书记。贯彻落实国家和上海市有关突发事件应急管理工作的法律法规不力，对辖区内相关部门履行突发事件应急管理工作职责不到位的问题失察。在抓干部守土有责、守土尽责的教育管理上失责。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。给予撤销党内职务处分。

　　彭崧，黄浦区区委副书记、区长。对辖区内突发事件应急管理工作领导不力。未对区相关部门落实区政府常务会议具体要求情况进行检查督促，对辖区内重点区域风险评估不足和黄浦公安分局应对处置措施不到位的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。给予撤销党内职务、行政撤职处分。

　　周正，黄浦区副区长，黄浦公安分局党委书记、局长。未落实区政府常务会议提出的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案；对2014年12月31日当晚监测到的人员流量变化情况风险评估不足，未及时提出预警；应对处置措施不力；未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求执行不力。对事件负有主要领导责任。给予撤销党内职务、行政撤职处分。

　　吴成，黄浦区区委常委、副区长，分管旅游工作。作为主办历年外滩新年倒计时活动和2015年外滩源新年倒计时活动的区政府分管领导，对新年倒计时活动场所变更风险评估不足、变更信息向社会公众告知不充分的问题失察。未严格落实中办、国办关于“严格执行24小时专人值班和领导带班制度”的要求。未能及时了解事发情况并及时赶到事发现场。对事件负有主要领导责任。事发当夜在参加新年倒计时活动后，违反中央八项规定精神，公款吃喝，造成十分恶劣的社会影响。给予党内严重警告、行政降级处分。

　　陈琪，黄浦公安分局党委委员、副局长。作为12月31日外滩风景区域安全保卫现场指挥点负责人，对外滩风景区域可能出现的大客流缺乏有效预判；对安全保卫责任区内的风险评估不足；面对突发状态，配置警力不合理，应急处置措施不力。对事件负有主要领导责任。给予撤销党内职务、行政撤职处分。

　　陈荣霖，黄浦公安分局党委委员、局长助理兼指挥处处长。对12月31日安全保卫区域内的人员流量预估、极端状态、风险因素等方面未作充分评估；对不断上升的人员流量未及时提出预警，应对处置措施不力，未及时向本级政府和上级主管部门报送突发事件信息；对上级主管部门的要求落实不力。对事件负有重要领导责任。给予行政记过处分。

　　徐文虎，黄浦区市政管理党工委副书记、市政管理委员会主任、区城管行政执法局局长。未落实区政府常务会议的具体要求，未认真研究制定专门的应对方案。对事件负有重要领导责任。给予行政记过处分。

　　孙忠明，黄浦区旅游局党组副书记、局长。作为具体落实历年外滩新年倒计时活动和2015年外滩源新年倒计时活动的具体负责人，对新年倒计时活动场所变更风险评估不足，变更信息向社会公众告知不充分的问题失管。对事件负有重要领导责任。给予行政记过处分。

　　周顺国，黄浦区市政管理工作委员会调研员，外滩风景区管理办公室负责人。未按照职责做好外滩风景区的协调、管理和安全工作。对事件负有重要领导责任。给予行政记过处分。

　　陈昌俊，上海市公安局指挥部副主任，分管上海市公安局指挥中心。对黄浦公安分局12月31日外滩安全保卫工作方案指导不到位；对黄浦公安分局在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督不到位。对事件负有重要领导责任。给予行政记大过处分。

　　余志豪，上海市公安局指挥中心主任，负责上海市公安局指挥中心工作。对12月31日外滩安全保卫现场风险评估不足；对黄浦公安分局在外滩安全保卫工作中应对处置措施不力的情况监督指导不到位。对事件负有重要领导责任。给予行政记大过处分。

　　同时，责成黄浦区政府向上海市政府作出深刻检查。